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Chroniques ILCE
Quand la bonne cause sert le terrorisme

Quand la bonne cause sert le terrorisme

Gestion
Auteur
Etudiante du MAS LCE
Thématique
Organisation criminelle et terrorisme

Dans le domaine du financement du terrorisme, il faut distinguer le macrofinancement d’infrastructures et le microfinancement opérationnel1Goulet, N. (2025). L’argent du terrorisme, Edition Le cherche midi, p. 9.. Des activités illégales telles qu’enlèvement, trafics d’armes, d’êtres humains ou de drogue, ou encore corruption sont les premières à nous venir à l’esprit. Cependant, les organisations terroristes misent également sur des moyens passant plus inaperçus et qui sont parfois indétectables, tels que les associations caritatives, ONG, institutions à but non lucratif, humanitaire et/ou via des cagnottes en ligne ou systèmes de dons. Il existe plusieurs manières de faire, allant de la création d’une fausse association au détournement de fonds à la suite de l’infiltration, ou par contrôle de l’une d’elle.
 
Dans son rapport de 2025, le GAFI a identifié le financement participatif basé sur les dons comme l’instrument le plus susceptible d’être utilisé à des fins de financement du terrorisme. L’utilisation abusive de causes humanitaires figure parmi les quatre principales typologies d’utilisation abusive du financement participatif2GAFI. (Juillet 2025). Rapport du GAFI. État des lieux global des risques en matière de financement du terrorisme. Financement participatif formel et informel, p. 64. https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/reports/%C3%89tat-global-risques-financement-terrorisme.pdf.coredownload.inline.pdf, consulté le 29.12.2025.. Ce développement des sources de financement du terrorisme n’est pas si récent ; il répond principalement aux mesures de surveillance adoptées à la suite des attentats du 11 septembre 2001 qui ont permis dans une large mesure de protéger le système financier traditionnel et de se focaliser sur le blocage des ressources financières des plus grandes organisations terroristes3Calothy. C. (2016). Face au terrorisme, progrès et limites d’une coopération internationale tous azimuts. https://droit.cairn.info/revue-pouvoirs-2016-3-page-125?lang=fr, consulté le 29.12.2025..

Terminons cette introduction par un exemple européen : l’organisation à but non lucratif frauduleuse Ansaar International en Allemagne a été démantelée et interdite en 2021. Elle avait pour objectif de collecter des dons à but humanitaire pour des régions en crise, mais il s’est avéré qu’elle détournait des fonds pour financer des groupes terroristes à l’étranger (Jabhat al-Nusra, le Hamas et Al-Shabab), qu’elle diffusait une vision salafiste extrémiste et qu’elle utilisait son réseau pour radicaliser et recruter 4Bundesamt für Verfassungschutz. Bundesinnenminister verbietet islamistisches Netzwerk « Ansaar International e.V.’’. https://www.verfassungsschutz.de/SharedDocs/kurzmeldungen/DE/2021/2021-05-05-verbot.html, consulté le 22.12.2025..

Quid des associations islamistes ?

On peut mentionner ici un parfait exemple d’un réseau associatif : la Confrérie des Frères musulmans. Celle-ci est connue pour s’appuyer sur de nombreuses institutions caritatives afin de financer ses activités. Comme le dit Goulet, « le monde associatif constitue le cheval de Troie de l’islam politique et des Frères musulmans »5Goulet, N. (2025). L’argent du terrorisme, Edition Le cherche midi, p. 214.. Cette confrérie attire l’attention par son gigantesque réseau à travers le monde et sa présence en Suisse6Valette. M. (12.09.2025). Les Frères musulmans prospèrent en Suisse. https://www.futur-ch.ch/les-freres-musulmans-prosperent-en-suisse/, consulté le 26.12.2025.. Ce thème a en effet également déjà fait l’objet d’une interpellation déposée au Conseil national suisse en 20207L’Assemblée fédérale – Le Parlement suisse. (25.09.2020). Interpellation déposée au Conseil national « Etablir une expertise des activités des Frères musulmans en Suisse ». https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20204217, consulté le 26.12.2025..
 
Identifier des structures à risque est un premier pas, mais prouver où va l’argent est une autre affaire : en mélangeant aide sociale, aumône religieuse (des groupes tels qu’Al-Qaida et l’Etat islamique en Irak et au Levant exploitent le principe caritatif de la zakat8La zakat, l’aumône religieuse obligatoire versée annuellement, est également source de problèmes pour les pays musulmans. En effet, son fonctionnement est source d’inspiration pour les organisations terroristes qui vont chercher à exploiter les mêmes coutumes afin de collecter des fonds pour leurs activités, et qui jouent sur les émotions et l’humanité de leurs donateurs, ceux-ci persuadés de soutenir une crise humanitaire. Goulet, N. (2025). L’argent du terrorisme, Edition Le cherche midi, pp. 437-438. pour lever des fonds auprès de communautés du monde entier9GAFI. (07.2025). Rapport du GAFI. État des lieux global des risques en matière de financement du terrorisme. Abus des organisations à but non lucratif, p. 103.) et militantisme, les flux financiers d’associations islamistes sont très difficiles à interpréter. Si certains des dons sont par la suite détournés de leurs buts sociaux ou humanitaires, différencier les fonds licites des fonds illicites devient une entreprise inextricable, surtout lorsque « le projet terroriste colle avec une idéologie étatique ou religieuse et que l’attentat revêtit une apparence de légitime défense, voire de légitimité par rapport à d’autres cultures ou d’autres Etats »10Bolé. A. (2022). Financement du terrorisme. Jusqu’où peut aller le droit ? Faculté de droit et de criminologie, Université catholique de Louvain. https://liberosis.lu/wp-content/uploads/2022/09/memoire-financement-du-terrorisme-publie-ucl-aymeric-bole-liberosis.pdf..

Et en Suisse ?

En Suisse, le dispositif de lutte contre le terrorisme est constitué d’une multitude d’acteurs répartis aux niveaux communal, cantonal et fédéral, chacun ayant ses compétences et priorités. Trois instruments clés ont été mis en place à partir de 2014, grâce à une très forte pression politique induite notamment par un pic d’activité de l’Etat Islamique :

Dans ce domaine de la lutte contre le terrorisme, il est utile de mentionner ici trois articles du Code pénal ainsi que deux autres lois en vigueur actuellement en Suisse : Organisations criminelles et terroristes (art. 260ter CP), Financement du terrorisme (art. 260quinquies CP), Recrutement, formation et voyage en vue d’un acte terroriste (art. 260sexies CP), Interdiction d’organisation (art. 74 Lrens)14Loi fédérale sur le renseignement du 25 septembre 2015 (LRENS : RS 121). ainsi que la loi interdisant le Hamas 15Loi fédérale interdisant le Hamas et les organisations apparentées du 20 décembre 2024 (RS 122.1)..

Deux autres textes de lois nous intéressent également pour la suite de cette analyse même s’ils ne sont plus en vigueur ; il s’agit de l’ordonnance interdisant le groupe « Etat islamique » en vigueur jusqu’au 8 avril 201516Ordonnance interdisant le groupe «Etat islamique» et les organisations apparentées du 8 octobre 2014 (RS 122.2). et la loi interdisant les groupes « Al-Qaïda » et « Etat islamique » en vigueur jusqu’au 31.12.202217Loi fédérale interdisant les groupes «Al-Qaïda» et «Etat islamique» et les organisations apparentées du 12 décembre 2014 (RS 122)., que nous allons abréger respectivement OEI et LAQEI dans la suite du texte.

Il apparait premièrement que l’article Financement du terrorisme (260quinquies CP) n’a jamais encore été invoqué dans une condamnation en Suisse18Bünger. K. (13.09.2025). Financement du terrorisme. Cours donné aux étudiants au MAS LCE.. Selon le Rapport sur l’évaluation nationale des risques de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme en Suisse publié 2021, la difficulté est de prouver l’intention de l’auteur19Évaluation nationale des risques – National Risk Assessment (NRA) Rapport sur l’évaluation nationale des risques de blanchiment d’argent et de financement du terrorisme en Suisse Rapport du groupe interdépartemental de coordination sur la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme (GCBF), Octobre 2021, p. 50. ‘’Pour tous les phénomènes cités, l’un des défis majeurs consiste à prouver qu’un paiement bénéficie effectivement sur place à des organisations terroristes ou à des personnes qui en sont membres […] En outre, il est souvent compliqué de démontrer qu’une personne faisant un paiement ou un don en Suisse savait que les fonds profiteraient à une organisation terroriste. Cela est presque impossible lorsque cette personne peut établir de manière crédible qu’elle a fait un don pour honorer une obligation religieuse ou à des fins humanitaires. Les structures complexes ou hybrides des organisations bénéficiaires représentent elles aussi un défi supplémentaire. Même si une organisation précise peut être identifiée, il est difficile de prouver qu’elle ou que certains de ses membres soutiennent des activités terroristes. Les dispositions de l’art. 260quinquies CP restent d’application difficile, notamment lorsqu’il s’agit de démontrer l’intention. L’adoption récente des art. 260ter et 260sexies CP ainsi que de l’art. 74 LRens68, qui constituent les dispositions principales à appliquer en matière de financement du terrorisme, devraient néanmoins contribuer à améliorer la situation et faciliter le travail des autorités de poursuite pénale’’..

Deuxièmement, en se basant sur les communications aux médias de ces 25 dernières années du Tribunal pénal fédéral20https://www.bstger.ch/fr, consulté le 29.12.2025. et du Ministère public de la Confédération21https://www.bundesanwaltschaft.ch/fr, consulté le 29.12.2025., 21 cas de condamnation (en majorité en première instance) ou mise en accusation ont été trouvés, dans lesquels les deux seuls textes de loi invoqués de manière explicite sont l’article 260ter – Organisation criminelle et terroriste et la LAQEI.

Le tableau suivant met en évidence ces résultats qui peuvent être non exhaustifs. Pour éviter des doublons, les cas de mises en accusation trouvés qui ont par la suite mené à une condamnation n’ont pas été inscrits.

Tableau 1 : Récapitulatif des cas communiqués aux médias de mises en accusation ou condamnations prononcées pour tout type de soutien et/ou participation à une organisation terroriste.

Au total, on trouve donc sept condamnations et quatorze mises en accusation (dont le suivi n’apparait pas dans les communications aux médias), invoquant soit l’article 260ter (24% des cas), soit la LAQEI (57% des cas), soit les deux combinés (19% des cas). Il faut relever que la plupart des prévenus ou condamnés dans ces différents cas se sont souvent rendus coupables d’autres infractions en sus ; ces dernières n’ont pas été inscrites pour des raisons de simplification.

Il est très intéressant de constater que dans le cas de la condamnation du chef et d’un membre présumé de l’antenne suisse d’une organisation terroriste au Kosovo, ceux-ci ont été condamnés pour participation et soutien à une organisation terroriste, et que même si « en sus des activités d’endoctrinement et de recrutement, le ressortissant kosovar a collecté de l’argent auprès des membres de l’antenne de Genève, dont son coprévenu, et fait acheminer les sommes ainsi récoltées au Kosovo dans le but de financer les diverses activités de l’organisation terroriste »22Tribunal pénal fédéral (24.11.2025). La Cour des affaires pénales du Tribunal pénal fédéral prononce une condamnation et un acquittement partiel dans l’affaire concernant une présumée organisation terroriste kosovare et son antenne suisse. https://www.bstger.ch/fr/media/comunicati-stampa/2025/2025-11-24/1518.html, consulté le 29.12.2025.,c’est uniquement l’art 260ter CP qui est invoqué pour ce chef d’accusation, et non pas l’art 260quinquies CP qui traite du financement du terrorisme.

Le tableau suivant met en lumière quant à lui les résultats provenant de l’Office fédéral de la statistique. Pour le réaliser, quatre jeux de données se trouvant dans l’onglet des statistiques de la justice pénale ont été compilé après la sélection des critères (notamment le choix des infractions qui était limité pour les données historiques, et la décision de sélectionner les données à partir de l’année 2000) :

Tableau 2 : Statistiques de l’OFS des condamnations d’adultes et des jugements de mineurs pour tout type de soutien et/ou participation à une organisation terroriste entre 2000 et 2024.

Grâce à ces statistiques, nous observons 90 cas répertoriés, dont 18 sont des jugements de mineurs (tous exécutés au niveau cantonal). En résumé, 41 cas (46%) invoquent l’art. 260ter CP, 38 cas (42%) invoquent la LAQEI, 8 cas (9%) l’OEI et 3 cas (3%) la Lrens (ces trois derniers cas étant notamment des jugements de mineurs).

La répartition des cas selon l’autorité (Confédération ou canton) n’a pas été mise en évidence dans le tableau pour des raisons de simplicité mais il s’avère que tous les cas de jugements de mineurs ont été traités au niveau cantonal, de même que quelques cas de condamnation d’adulte.

Moyens mis en œuvre et efficacité

Comment cette problématique se traduit-elle dans un environnement comme la Suisse où la liberté d’association figure dans la Constitution fédérale ? En effet, créer une association est très simple : aucune autorisation préalable n’est nécessaire, et il n’y a pas d’obligation d’inscription au registre du commerce (RC), sauf en cas d’activité commerciale importante ou si, selon l’art. 61 al. 2 ch. 3 du Code civil (CC)27Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210)., elle « collecte ou distribue […] des fonds à l’étranger à des fins caritatives […] ». Dans ce dernier cas, elle peut même être exemptée d’inscription si, selon l’art. 61 al. 2ter CC, le Conseil fédéral juge que l’association présente « un risque faible d’être exploitée à des fins de blanchiment d’argent ou de financement du terrorisme ».

Prenons à titre d’exemple une situation hypothétique : une association suisse soutenant un refuge animalier dans une zone de conflit à l’étranger. De nombreux moyens de la soutenir seraient possibles, allant du parrainage d’animaux aux dons directs via un IBAN suisse ou via une plateforme de financement participatif.

Selon le Code civil, puisque celle-ci collecte des fonds et les distribue à l’étranger à des fins caritatives, l’inscription au RC devrait être obligatoire. Cela dit, si les montants sont de faible importance et qu’elle présente un risque faible d’être exploitée à des fins de financement du terrorisme, le Conseil fédéral pourrait l’exempter d’une inscription au RC. Dans tous les cas, comment s’assurer que l’association file droit, puisque le versement de petits montants peut aisément passer inaperçu aux yeux des intermédiaires financiers ? Le principe ‘’les petites ruisseaux font les grandes rivières’’ ne semble pas vraiment être pris en compte.

Ainsi, les associations sans activité commerciale importante et/ou exemptées d’inscription au RC peuvent aisément échapper à la surveillance, et sont donc potentiellement une porte d’entrée pour le financement du terrorisme. La principale ligne de défense se situe au niveau de l’obligation de diligence des intermédiaires financiers qui y sont liés.

Avant d’élaborer des mesures préventives ou de surveillance, il s’agit de déterminer le risque réel que cela représente. Par exemple, afin de recenser les ‘’petits ruisseaux’’ et leur importance en Europe, utiliser une méthodologie similaire à celle d’Europol (EU-SOCTA methodology)28Europol, EU Serious and Organised Crime Threat Assessment (EU-SOCTA) .https://www.europol.europa.eu/publications-events/main-reports/socta-report, consulté le 30.12.2025. pourrait apporter une véritable plus-value. Plus précisément, il s’agirait de collecter des informations auprès de partenaires suisses et étrangers concernant le domaine associatif, ce qui permettrait une évaluation du risque précise et un établissement des réseaux de ces flux financiers.

Conclusion

Les méthodes utilisées par les organisations terroristes pour se financer ne font que de se diversifier. En réponse à ce fléau, la législation suisse est devenue un patchwork constitué de lois et d’instruments de surveillance établis grâce à la forte pression internationale qui a suivi le pic d’activité de l’Etat islamique en 2014. Le monde associatif reste cependant une porte d’entrée pour le financement du terrorisme qui passe facilement sous le radar dans des juridictions comme celles de la Suisse. Le principe de liberté d’association ne pourrait-il pas continuer d’exister tout en incluant une surveillance plus incisive sur les associations présentant des risques ?

Le terrorisme n’a pas de définition universelle puisque c’est une question de point de vue, et cela se retrouve dans l’éventail des sources du financement du terrorisme qui sont très variées éthiquement, allant du détournement de dons humanitaires au trafic d’organes. Il est indispensable que le législateur fasse preuve d’une agilité toujours plus grande pour ne pas accroitre le retard déjà existant, car quel que soit le moyen utilisé pour leur financement, il est exclu de transiger avec les actes d’une organisation terroriste.

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